全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、 電解鋁行業(yè)工作方案（ 征求意見稿 ） 

為貫徹落實 2024 年《政府工作報告》要求，積極穩(wěn)妥有序?qū)⑺? 泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)納入全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍，根據(jù)《碳 排放權(quán)交易管理暫行條例》，制定本方案。

一、總體要求 

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大、二十屆三中全會精神，落實全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會部署，按照“邊實施、邊完 善”的工作思路，分兩個階段做好水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)納入全 國碳排放權(quán)交易市場相關(guān)工作，實現(xiàn)積極穩(wěn)妥有序擴(kuò)大全國碳排放 權(quán)交易市場覆蓋范圍（以下簡稱擴(kuò)圍），以全國碳排放權(quán)交易市場 為主體完善碳定價機(jī)制，優(yōu)化碳減排資源配置，降低全社會碳減排 成本，推動建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。 

啟動實施階段（2024—2026 年）。以夯實碳排放管理基礎(chǔ)、推 動企業(yè)熟悉市場規(guī)則為主要目標(biāo)，培育市場主體，完善市場監(jiān)管， 提升各類主體參與能力和管理水平。2024 年作為水泥、鋼鐵、電解 鋁行業(yè)首個管控年度，2025 年底前完成首次履約工作。采用碳排放強度控制的思路實施配額免費分配，企業(yè)所獲得的配額數(shù)量與產(chǎn)品 產(chǎn)量（產(chǎn)出）掛鉤，不設(shè)置配額總量上限，將企業(yè)配額盈缺率控制 在較小范圍內(nèi)。制定碳排放核算報告和核查指南，開展關(guān)鍵參數(shù)月 度存證，夯實碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)；推動重點排放單位熟悉核算報 告、核查、配額分配、市場交易規(guī)則，樹立“排碳有成本、減碳有 收益”的低碳發(fā)展意識，提升碳排放管理能力。 

深化完善階段（2027 年—）。政策法規(guī)體系更加完善，監(jiān)督管 理機(jī)制更加健全，各方參與市場能力全面提升；碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量全 面改善，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、完整性全面加強；配額分配方法更為科學(xué)精 準(zhǔn)，建立預(yù)期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機(jī)制。 

二、實施重點排放單位名錄管理 

（一）確定管控范圍。水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)管控化石燃料 燃燒、工業(yè)過程等產(chǎn)生的直接排放。水泥、鋼鐵行業(yè)管控溫室氣體 種類為二氧化碳，電解鋁行業(yè)管控溫室氣體種類為二氧化碳、四氟 化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。新增重點排放單位約 1500 家， 覆蓋排放量新增加約 30 億噸。 

（二）確定重點排放單位。水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)中年度溫 室氣體直接排放達(dá)到 2.6 萬噸二氧化碳當(dāng)量的單位作為重點排放單 位，納入全國碳排放權(quán)交易市場管理。各省級生態(tài)環(huán)境主管部門會 同同級有關(guān)部門按照以上條件，制定本行政區(qū)域水泥、鋼鐵、電解 鋁行業(yè)重點排放單位名錄，并通過全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺 報送，同時向社會公開。 

（三）做好系統(tǒng)開戶。各省級生態(tài)環(huán)境主管部門組織水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)重點排放單位完成全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、全 國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺開戶。 

三、開展核算報告核查 

（一）制定核算報告和核查技術(shù)規(guī)范。生態(tài)環(huán)境部根據(jù)行業(yè)工 藝特點、碳排放特征、管理能力和減排成本等因素，制定水泥、鋼 鐵、電解鋁行業(yè)碳排放核算報告和核查指南，明確各行業(yè)關(guān)鍵參數(shù) 分級分類管理要求，逐步推動企業(yè)開展對燃料、原輔材料等參數(shù)的 高質(zhì)量實測，對不具備實測條件的參數(shù)采用規(guī)定的缺省值替代實測。探索開展碳排放在線監(jiān)測。 

（二）組織開展月度存證。重點排放單位根據(jù)所在行業(yè)核算報 告指南要求，制定并嚴(yán)格執(zhí)行數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案，依法依規(guī)開展檢 驗檢測，對關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行月度存證，并通過全國碳排放權(quán)交易市場 管理平臺報送。實施“國家—省—市”三級數(shù)據(jù)質(zhì)量審核，生態(tài)環(huán) 境部組織各地方生態(tài)環(huán)境主管部門對月度存證數(shù)據(jù)開展技術(shù)審核， 從源頭對化石能源消費量等關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。 

（三）組織開展年度報告核查。重點排放單位根據(jù)所在行業(yè)核 算報告指南要求，編制年度排放報告，通過全國碳排放權(quán)交易市場 管理平臺報送。各省級生態(tài)環(huán)境主管部門對重點排放單位年度排放 報告開展核查，核查結(jié)果作為配額分配與清繳的依據(jù)。重點排放單 位對所報告數(shù)據(jù)的真實性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。 

四、實施配額管理 

（一）制定年度配額總量和分配方案。生態(tài)環(huán)境部會同國務(wù)院 有關(guān)部門根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)，制定水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)年度碳排放配額總量和分配方案。在啟動實施階段，基于碳 排放強度控制思路實施配額免費分配，將企業(yè)配額盈缺率控制在較 小范圍內(nèi)。在深化完善階段，對標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平優(yōu)化配額分配方法， 推動單位產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）碳排放強度不斷下降。 

（二）開展配額發(fā)放、清繳、交易。各省級生態(tài)環(huán)境主管部門 會同同級有關(guān)部門，根據(jù)年度碳排放配額總量和分配方案，向本行 政區(qū)域內(nèi)重點排放單位分配配額。水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)重點排 放單位需按年度向所在省級生態(tài)環(huán)境主管部門足額清繳其碳排放配 額。參與全國碳排放權(quán)交易市場的重點排放單位，不再參與相同溫 室氣體種類和相同行業(yè)的地方碳排放權(quán)交易市場的碳排放權(quán)交易。水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)重點排放單位通過全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng) 開展集中統(tǒng)一交易。

五、保障措施 

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)牽頭做好擴(kuò)圍工作，加 強組織協(xié)調(diào)；各部門應(yīng)結(jié)合實際，按職責(zé)分工共同做好擴(kuò)圍有關(guān)工 作。建立部門間常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，對關(guān)鍵問題及時開展溝通交流。廣泛聽取部門、行業(yè)協(xié)會、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)意見，充分調(diào)動各 方參與積極性。 

（二）強化能力建設(shè)。完善全國碳排放權(quán)交易市場注冊登記和 交易規(guī)則。拓展全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺功能，全面支撐重 點排放單位名錄管理、核算報告核查等工作。升級改造全國碳排放 權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，提升系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)便捷度，推動 逐步納入統(tǒng)一公共資源交易平臺體系。面向技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和重點排放單位等市場主體，組織開展專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)。推動重點排放單位建 立健全內(nèi)部碳排放數(shù)據(jù)管理制度，配置專職人員負(fù)責(zé)碳市場相關(guān)工 作。 

（三）強化監(jiān)督執(zhí)法。把全國碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管作為地方 生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管部門日常監(jiān)督執(zhí)法的重要內(nèi)容。建立地方生態(tài) 環(huán)境主管部門與注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)的日常協(xié)作機(jī)制，確保市 場安全平穩(wěn)運行。強化常態(tài)化履約監(jiān)管，建立部門間信息溝通機(jī)制， 持續(xù)跟蹤評估重點排放單位履約風(fēng)險。組織開展碳排放報告數(shù)據(jù)質(zhì) 量強化監(jiān)督幫扶，對發(fā)現(xiàn)問題拉單掛賬分類處理，嚴(yán)厲打擊違法違 規(guī)行為。

（四）做好跟蹤評估。建立全國碳排放權(quán)交易市場定期評估機(jī) 制，全面系統(tǒng)評估擴(kuò)圍成效，總結(jié)擴(kuò)圍先進(jìn)經(jīng)驗做法，為更好推動 向更多重點排放行業(yè)擴(kuò)圍奠定基礎(chǔ)。持續(xù)開展碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量形勢 研判，定期分析匯總各行業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量突出問題并及時提出優(yōu)化方案。 

（五）加強宣傳引導(dǎo)。做好擴(kuò)圍相關(guān)政策文件的宣傳解讀。充 分利用中國碳市場大會、全國低碳日、生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會 等平臺機(jī)制以及全國碳排放權(quán)交易市場信息網(wǎng)等權(quán)威渠道主動發(fā) 聲。鼓勵各地方和相關(guān)單位多渠道宣傳普及碳市場相關(guān)政策，為碳 市場建設(shè)運行營造良好社會氛圍。

《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、 電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見稿）》編制說明 

一、編制背景 

全國碳排放權(quán)交易市場以發(fā)電行業(yè)為突破口，于 2021 年 7 月正 式啟動上線交易，目前已經(jīng)順利完成兩個履約周期（2019—2020 年 度，2021、2022 年度），成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市 場。經(jīng)過三年的發(fā)展，市場總體運行平穩(wěn)，制度體系日趨完善，數(shù)據(jù)質(zhì)量全面改善，以碳市場為核心的中國碳定價機(jī)制正在形成。但是，與黨中央、國務(wù)院的要求和期待相比，全國碳排放權(quán)交易市場 建設(shè)仍存在不足，突出表現(xiàn)在市場當(dāng)前僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，參與主 體高度同質(zhì)化導(dǎo)致市場活躍度低，市場機(jī)制作用未能充分發(fā)揮，與歐盟等覆蓋多個行業(yè)的成熟碳市場差距較大。 

黨中央、國務(wù)院已就擴(kuò)大全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍（以下 簡稱擴(kuò)圍）工作作出明確部署。我部圍繞擴(kuò)圍工作，采用企業(yè)調(diào)研、 專家咨詢等方式開展深入調(diào)查研究，綜合考慮控制溫室氣體排放要 求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)、應(yīng)對國際碳壁 壘等因素，對鋼鐵、建材、有色金屬、石化、化工、造紙和航空等 重點行業(yè)納入碳市場的成熟程度進(jìn)行全面評估，科學(xué)確定了各行業(yè) 納入市場的時間表、路線圖。根據(jù)評估結(jié)果，建材（水泥）、鋼鐵、有色金屬（電解鋁）行業(yè)基礎(chǔ)條件成熟，可從 2024 年度起納入全國 碳排放權(quán)交易市場管理，屆時全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋排放量占 全國總量的比例將達(dá)到約 60%。據(jù)此，我部編制了《全國碳排放權(quán)交 易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見稿）》（以 下簡稱《方案》）。 

此外，在形成擴(kuò)圍實施路線圖的同時，我部進(jìn)一步夯實了水泥、 鋼鐵、電解鋁行業(yè)擴(kuò)圍的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和硬件基礎(chǔ)。目前各 項準(zhǔn)備工作已基本就緒。

二、主要內(nèi)容 

《方案》包括總體要求、工作目標(biāo)、實施重點排放單位名錄管理、 開展核算報告核查、實施配額管理、保障措施等共 6 部分內(nèi)容、13 項重點任務(wù)。總體要求部分明確了擴(kuò)圍工作的總體要求，提出了堅持 穩(wěn)中求進(jìn)、協(xié)調(diào)協(xié)同、降碳導(dǎo)向、公平公開的原則。工作目標(biāo)提出啟 動實施（2024—2026 年）和深化完善（2027 年—）兩個階段，積極 穩(wěn)妥推進(jìn)水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，并明 確了每個階段的具體目標(biāo)。實施重點排放單位名錄管理部分提出了確 定管控范圍、確定重點排放單位、做好系統(tǒng)開戶等 3 項重點任務(wù)，對 名錄管理工作進(jìn)行了全面部署。開展核算報告核查部分提出了制定核 算報告與核查技術(shù)規(guī)范、組織開展月度存證、組織開展年度報告核查 等 3 項重點任務(wù)，明確各項工作的責(zé)任單位、操作流程。實施配額管 理部分提出了制定年度配額總量和分配方案、開展配額發(fā)放清繳交易 等 2 項重點任務(wù)，明確了配額分配的主要思路，規(guī)定了配額管理各環(huán) 節(jié)的關(guān)鍵要素、工作流程。保障措施部分提出了加強組織領(lǐng)導(dǎo)、強化能力建設(shè)、強化監(jiān)督執(zhí)法、做好跟蹤評估、加強宣傳引導(dǎo)等 5 項重要 任務(wù)，明確了各項任務(wù)的具體要求。 

三、需要說明的問題 

（一）關(guān)于《方案》的總體考慮。考慮到新納入市場的重點排 放單位需要經(jīng)歷一段時間掌握規(guī)則、熟悉市場、提升管理能力，《方 案》提出分兩個階段推動市場建設(shè)，確保擴(kuò)圍工作積極穩(wěn)妥有序進(jìn)行。在啟動實施階段，以夯實三個行業(yè)碳排放管理基礎(chǔ)、推動重點排放單 位熟悉市場規(guī)則為主要目標(biāo)，通過 2—3 年的建設(shè)運行，有效夯實碳 排放數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)，提升各類主體參與能力，實現(xiàn)平穩(wěn)啟動擴(kuò)圍。建 立完善水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)名錄、數(shù)據(jù)質(zhì)量、配額、交易管理 制度，完成三個行業(yè)首次履約工作。推動重點排放單位熟悉核算報 告核查、配額分配、市場交易規(guī)則，逐步樹立“排碳有成本、減碳 有收益”的低碳發(fā)展意識，提升碳排放管理能力。配額采用強度控 制思路，實行全部免費分配，部分先進(jìn)企業(yè)獲得收益，部分落后企 業(yè)付出成本，大多數(shù)企業(yè)配額盈虧基本持平，盈虧金額占企業(yè)經(jīng)營 收益比重較小。在深化完善階段，強化激勵約束程度，促進(jìn)低碳技術(shù) 創(chuàng)新發(fā)展和碳排放資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

（二）關(guān)于覆蓋范圍。在門檻方面，綜合考慮管理成本、行業(yè) 降碳路徑等因素，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)與發(fā)電行業(yè)相同，仍為 年度溫室氣體排放量達(dá)到 2.6 萬噸二氧化碳當(dāng)量。在管控氣體種類 方面，考慮到控制非二氧化碳溫室氣體排放的需要，結(jié)合各行業(yè)溫 室氣體排放特點，發(fā)電、水泥、鋼鐵的管控氣體為二氧化碳，電解 鋁行業(yè)的管控氣體為二氧化碳、四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）。在排放范圍方面，考慮到與國際碳市場規(guī)則對接，水泥、鋼鐵、電 解鋁行業(yè)均僅管控因使用化石能源等直接產(chǎn)生的溫室氣體排放。 

（三）關(guān)于配額分配。在啟動實施階段，采用強度控制的思路 實施配額免費分配，企業(yè)所獲的配額數(shù)量與產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）掛鉤， 不預(yù)設(shè)配額絕對總量，不限制企業(yè)產(chǎn)能，產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）越大、 配額量越多；采用績效評價法，根據(jù)單位產(chǎn)出的碳排放強度進(jìn)行績 效管理，碳排放強度低的企業(yè)可通過配額盈余獲得收益，碳排放強 度高的企業(yè)因配額短缺付出碳排放成本，整個行業(yè)配額基本盈虧平 衡；充分考慮納入初期企業(yè)不熟悉規(guī)則、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)不牢靠的現(xiàn) 狀，按照類似“體驗期”式的試驗期定位，單個企業(yè)的配額盈余與 缺口均控制在較小范圍內(nèi)，縮小企業(yè)間配額“貧富差距”。在深化 完善階段，配額分配方法由績效評價法逐步轉(zhuǎn)向基準(zhǔn)法，對標(biāo)行業(yè) 先進(jìn)水平，建立預(yù)期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機(jī)制，推 動單位產(chǎn)出碳排放不斷下降。

（四）關(guān)于數(shù)據(jù)質(zhì)量。一是強化數(shù)據(jù)分級分類管理。以簡化核 算方法、降低數(shù)據(jù)風(fēng)險為導(dǎo)向，堅持分類施策，基于不同行業(yè)排放 特征、不同企業(yè)能力水平特點，通過實測、缺省等差異化方法獲取 碳排放核算的關(guān)鍵參數(shù)。對開展實測難度大且易引發(fā)數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險 的參數(shù)給出缺省值，要求實測過程全流程視頻監(jiān)控且實驗室通過中 國合格評定國家認(rèn)可委員會（CNAS）認(rèn)可。二是實施關(guān)鍵參數(shù)月度 存證。參照發(fā)電行業(yè)做法，要求企業(yè)對關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行月度存證，利 用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等智能化手段及時發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)。三是建立完善 三級聯(lián)審機(jī)制。施行“國家—省—市”三級聯(lián)審制度，從源頭對化石能源消費量等關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，將數(shù)據(jù)問題消滅在“萌芽” 階段。四是強化監(jiān)督執(zhí)法及能力建設(shè)。強化碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督執(zhí) 法，對發(fā)現(xiàn)問題拉單掛賬分類處理，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為。通過 專項培訓(xùn)推動企業(yè)熟練掌握核算報告與核查規(guī)則，全面提升企業(yè)碳 排放管理能力與意識，不斷提高碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。五是創(chuàng)新核算方 法。不斷提高并細(xì)化工序?qū)蛹壔顒訑?shù)據(jù)計量、核算、核查要求，推 動企業(yè)開展燃料、原輔材料高質(zhì)量實測，探索開展溫室氣體排放在 線監(jiān)測，推動行業(yè)企業(yè)安裝在線監(jiān)測設(shè)備，以監(jiān)測數(shù)據(jù)校核核算結(jié) 果。通過上述舉措，全面建立完善可滿足分工序?qū)嵤┗鶞?zhǔn)線法的碳 排放數(shù)據(jù)管理體系，提升數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性，為市場平穩(wěn)健康 發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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